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Gabino Fraga

}}} Publicado en la Revista del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, Órgano Informativo del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, número 2, volumen 1, 17 de julio de 1973, páginas 9 a 15.

 

BREVES OBSERVACIONES SOBRE EL TRIBUNAL DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL D. F. Y
SOBRE EL REGIMEN DE LEGALIDAD EN MEXICO.

 

I.- La creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal ha sido un acierto que justificadamente ha merecido y recibido general aprobación. Con ella se ha dado un paso de gran importancia para el mantenimiento de un régimen de legalidad. La jurisdicción contencioso-administrativa, se ha dicho, es una de las instituciones que con mayor eficacia contribuye a la existencia de un Estado sujeto al Derecho.

Su funcionamiento se .ha estructurado dentro de los Iineamientos del contencioso de anulación, que a nuestro modo de ver es un proceso subjetivo de legalidad. Lo llamamos así porque hemos sostenido de tiempo atrás que la legalidad en sus distintos y principales aspectos constituye una serie de derechos subjetivos y de intereses legítimos de los administrados. De tal manera que la reclamación de las causas de anulación establecidas en el artículo 21 de la Ley es la acción del titular del derecho respectivo, o de un interés legítimo. De cualesquier manera en el procedimiento y sentencia sólo se analiza si ha habido o no violación al derecho objetivo.

Garrido Falla en su obra "Régimen de Impugnación de los Actos Administrativos" (Madrid 1956) indica que "como para que la anulación se dicte se ha exigido previamente la legitimación del recurrente a base del requisito subjetivo del interés, estamos realmente ante un "recurso subjetivo de anulación" por extraña que esta denominación parezca" (pág. 22).

Bonnard por su parte refiriéndose a la opinión de que el contencioso es subjetivo cuando la controversia versa sobre la violación de un derecho subjetivo y que es objetivo cuando versa sobre una violación del derecho objetivo, abstracción hecha de toda violación de un derecho subjetivo, sostiene que estos puntos de vista no pueden ser admitidos porque "puede haber (como él lo admite) un derecho subjetivo a la legalidad de los actos jurídicos y por consecuencia este contencioso de la regularidad de los actos jurídicos es un contencioso subjetivo …” y agrega que en realidad sólo puede hacerse una distinción entre el contencioso de anulación y el contencioso de plena jurisdicción, pero que ambos entran en la categoría de los contenciosos subjetivos (Dr. Adm. pág. 176).

Por su parte, Vedel afirma que la oposición entre “contencioso objetivo" y "contencioso subjetivo" ha sido muy exagerada" (Dr. Adm. 4a. edición pág. 491).

II.- Sin embargo la integración de un régimen de legalidad bastante para poder afirmar la existencia de un verdadero Estado de derecho requiere todavía en nuestro país de otras medidas legislativas que al mismo tiempo que protejan el interés público garanticen la situación jurídica de los particulares. Un vacío que se nota en nuestra legislación positiva es la falta de normas que eviten la arbitrariedad de los gobernantes obligándolos a ajustarse en su actuación a los procedimientos que concilien el interés público con el privado y que al mismo tiempo fijen la forma y términos en que el particular puede impugnar el incumplimiento de dichas normas.

Es cierto que ya en la ley del Tribunal se le da competencia para conocer de la alegación como causa de ilegalidad del "incumplimiento u omisión de las formalidades del procedimiento" (art. 21 inc. 1), pero si la ley positiva no establece esas formalidades la competencia del Tribunal carecería de materia en muchos casos.

La doctrina, las legislaciones de diversos países y las conclusiones de diversos Congresos Internacionales de Ciencias Administrativas han coincidido en considerar que las garantías que el procedimiento administrativo debe asegurar consisten en que las normas que lo integren constituyan mandatos para la autoridad a fin de prevenir actos ilegales, erróneos, arbitrarios o carentes de equidad y de que las resoluciones se dicten en plazos razonables.

Las bases fundamentales para todo procedimiento administrativo fueron señaladas por el Congreso Internacional de Ciencias Administrativas del año de 1936 pero que todavía tienen perfecta validez. Esas bases consisten "primero, el principio de audiencia de las partes; segundo, enumeración de los medios de prueba que deben ser utilizados por la Administración o por las partes en el procedimiento; tercero, determinación del plazo dentro del cual debe de actuar la Administración; cuarto, precisión de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinión de otras autoridades o Consejos; quinto, necesidad de una motivación por lo menos sumaria de todos los actos administrativos que afecten a un particular; sexto, condiciones en las cuales la decisión debe ser notificada a los particulares y como reglas complementarias, la declaratoria de que todo quebrantamiento de las normas que fijen garantías de procedimiento para el particular deben provocar lo nulidad de la decisión administrativa y la responsabilidad de quien las infrinja”.

Aunque, como es natural existen leyes que crean procedimientos especiales adecuados a las muy diversas materias sobre los que versan, es indispensable una legislación que concentre todos los elementos comunes de esos procedimientos para que tanto la Administración como el particular tengan la seguridad que es necesaria en un régimen de legalidad.

Los particulares han podido encontrar salvaguarda de sus situaciones jurídicas en razón de que la Constitución Federal consigna entre las garantías individuales la de audiencia y la de motivación. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha logrado paliar los inconvenientes que presenta la ausencia de una legislación positiva, elaborando lentamente una jurisprudencia sobre lo interpretación de los textos de esa Constitución. Así se ha venido sosteniendo en una forma invariable que la "idea de la Constitución es que en todo procedimiento que sigan los autoridades y que llegue a privar de derechos a un particular, se tenga antes de la privación, la posibilidad de ser oído y la posibilidad de presentar las defensas adecuadas" y que "aunque la ley del acto no establezca en manera alguna requisitos ni formalidades previamente a la emisión del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa obligada o observar los formalidades necesarias para respetar la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional."

Esa tesis que se inició por el año de 1944 se ha venido sosteniendo de manera de constituir uno de los pilares más firmes de los procedimientos en materia administrativa. En el último informe de la Suprema Corte del año de 1971, se consigna la sentencia dictada el 25 de febrero de ese año en el amparo de revisión 4722/70, sentencia en la cual se dice, repitiendo las ideas del año de 1944 que

"en los casos de que los actos reclamados impliquen privación de derecho, existe obligación por parte de los autoridades responsables de dar oportunidad al agraviado para que expongo todo cuanto considere conveniente en defensa de sus intereses; obligación que resulta inexcusable aun cuando la ley que rige el acto reclamado no establezco tal garantía toda vez que el artículo 14 de la Constitución Federal impone a todas los autoridades tal obligación y consecuentemente su inobservancia dejaría a su arbitrio decidir acerca de los intereses de los particulares, con violación de lo garantía establecida por el invocado precepto constitucional."

También la Corte ha sentado la tesis: "la motivación exigido por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento contenido en el texto mismo del acto autoritario o de molestia…”.

Por su parte el Tribunal Fiscal de la Federación ha considerado que

"Dentro de nuestro sistema jurídico de supremacía constitucional, la autoridad está obligada en los términos del articulo 16, a fundar y motivar toda resolución que afecte los derechos de los particulares; esto es, citar la norma jurídica correspondiente e invocar las circunstancias de hechos que determinen su aplicabilidad, estableciendo su fundamento racional, jurídico y lógico; tal obligación es edeclinable (sic), aun cuando no figure en la ley secundaria tributaria, que sea aplicable al caso concreto."

III.- EI mayor vacío que existe en nuestro derecho público positivo es sin duda la ausencia de normas que impongan al Estado la obligación directa de reparar, aunque sea con los matices y salvedades pertinentes, el perjuicio que causa con su actuación, es decir que falta un régimen de responsabilidad patrimonial del Poder Público y por lo tanto, falta un elemento esencial a la existencia del Estado de Derecho.

Las razones que han fundado la inmunidad del Estado han perdido todo su valor “se han derrumbado estrepitosamente" como lo sostiene la doctrina moderna. La soberanía y la responsabilidad no se consideran yo como antitéticas, ni tampoco es admisible que el Estado nunca pueda actuar ilícitamente, y que sólo sean los funcionarios o empleados los que por su culpa personal causen perjuicios a los particulares.

Al superarse las razones que justificaban aparentemente la irresponsabilidad del Estado, lentamente se han ido adoptando normas y criterios, jurisprudenciales, legislativos y doctrinales para construir una teoría de responsabilidad del Poder Público. La jurisprudencia del Consejo de Estado francés es la que abrió la brecha y ha venido precisando varios tipos de responsabilidad, a saber : (Vedel Dr. Adm. 1968 pág. 29)

a).- responsabilidad del empleado o funcionario por falta personal ajena al servicio.

b).- responsabilidad por falta en el funcionamiento de la administración.

c).- coexistencia de las dos responsabilidades anteriores.

d).- responsabilidad por los riesgos que crea el funcionamiento normal de la Administración.

e).- responsabilidad por sacrificios extraordinarios para un particular.

Entre las legislaciones modernas puede citarse la española en la que se dispone que "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufra en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa"; se prevé también la responsabilidad por culpa o negligencia graves de los funcionarios o agentes, pero que aun en estos casos el Estado debe de indemnizar, sin perjuicio de la acción de regreso contra dichos funcionarios o agentes. (Ley de 26 de julio de 1954).

En México, la raquítica legislación positiva en materia de responsabilidad se puede incluir dentro de los tres grupos; a).-el de las leyes expedidas en los años de 1911 a 1924 en las que el Gobierno Federal aceptó indemnizar los daños causados por la Revolución. La ley de 30 de agosto de 1919 consideró entre los casos de reclamación procedente, la de indemnización por daños causados "por forajidos o rebeldes, siempre que se compruebe que el daño causado se consumó a consecuencia de algún acto, lenidad u omisión imputables a las autoridades legítimas encargadas de dar garantías"; b).-el de la legislación civil de responsabilidad subsidiaria del Estado por los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les están encomendadas; c).-el de la ley del 31 de diciembre de 1941 denominada Ley de Depuración de Crédito a cargo del Gobierno Federal que admite la responsabilidad directa del Estado, cuando se trate de actos u omisiones que impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios públicos.

De estos tres grupos, el primero fue meramente ocasional, se le dio el carácter de obligación que el Estado se impone en una forma graciosa y que por tanto no puede constituir un precedente jurídico firme en materia de responsabilidad. La disposición del artículo 1928 que hubiera podido haberse limitado a su primera cláusula en la que declaró que "el Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les están encomendadas", deja de tener alguna importancia al agregar que "esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectivo contra el Estado cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado". Como se ve esta segunda parte es insuficiente para proteger a los administrados contra las faltas no personales del funcionario sino del servicio mismo ni contra los daños causados sin culpa ni negligencia, por el funcionamiento normal de la organización administrativa, esto sin contar con la posible pero muy frecuente insolvencia del empleado público y del costo de los procedimientos para hacer la excusión de los bienes del funcionario directamente responsable.

Por último, la disposición del artículo 10 de la Ley de Depuración de Crédito de 1941 que establece la responsabilidad directa del Estado por actos u omisiones "que conforme a derecho dan origen a responsabilidad civil del Estado", siempre que tales actos u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios, aunque indudablemente es un paso adelante en el camino todavía muy largo que se requiere para el establecimiento de un régimen de legalidad, deja fuera de su alcance todos los casos de funcionamiento normal y sin falta de dichos servicios.

Por lo demás, es perfectamente acertada la afirmación que hace el Lic. Carrillo Flores al decir que "ni el artículo del Código Civil ni el de la ley de 1941 han cumplido su propósito."

El panorama que observamos en nuestro país no .deja de ser profundamente desconsolador, pues el sistema legal en la materia se aparta de los principios más elementales de equidad. Si el particular tiene que soportar sin indemnización daños que rebasen los cargos normales de la vida en común, se crea para él una situación de desigualdad e injusticia intolerables.

Sin embargo como lo ha dicho el señor Lic. Carrillo Flores en su artículo publicado en el número 1 de esta Revista, es necesario poner los pies sobre la tierra si se quiere organizar un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, considerando las posibilidades del Erario Nacional y la loable tendencia de protección preferente de las clases más necesitadas. Pero sin perder de vista esas limitaciones, podría iniciarse la construcción del sistema con algunas normas elementales que tuvieran en cuenta la complejidad que el caso reviste no sólo para determinar cuando el Estado es responsable como para la determinación del perjuicio susceptible de reparación, y además habría que precisar que casos de responsabilidad se atribuirían a la competencia del Tribunal Contencioso Administrativo.

En el evento de que se creara esa nueva competencia del Tribunal, sin duda tendría que ser organizado el contencioso de plena jurisdicción, es decir un proceso en el cual se examinara el derecho subjetivo del reclamante, la acción lesiva imputable a la Administración, la valuación del daño causado y la condena, en su caso, a la reparación que se estimara procedente. Estos elementos que habrían de examinarse en el proceso lo distinguirían del contencioso de nulidad en que se juzga simplemente el acto reclamado para determinar su conformidad o discrepancia con el derecho positivo.

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