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Ernesto Flores Zavala

}}} Publicado en la Revista del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, Órgano Informativo del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, número 1, volumen 1, 17 de julio de 1972, páginas 69 a 80. 

 

ELTRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

 

Uno de los grandes aciertos de nuestra organización constitucional y jurídica, es la creación de dos Tribunales Administrativos: uno, el Tribunal Fiscal de la Federación, el otro, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Los dos son Tribunales de contencioso administrativo desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material, es decir, los dos forman parte de la administración pública y co­nocen de las controversias entre la Administración pública y los particulares.

Cuando se creó el Tribunal Fiscal de la Federación se estimó que violaba los preceptos constitucionales que establecen la división de poderes, principio de acuerdo con el cual el Poder Legislativo debe legislar, el Ejecutivo ejecutar y administrar y el Judicial conocer de las controversias y resolverlas. El hecho de que órganos del Poder Ejecutivo realizaran actos de naturaleza jurisdiccional, significaba a juicio de muchos juristas, una clara violación del principio de división de poderes y lo que es peor, una clara violación del precepto constitucional contenido en el artículo 49, que establece que en ningún caso se reunirán dos o más poderes en una sola persona o corporación. Y cuando el Presidente de la República realiza actos jurisdiccionales, está reuniendo en su persona, tanto las facultades ejecutivas como las correspondientes al poder judicial.

Los partidarios de los Tribunales Administrativos sostienen la tesis diametralmente opuesta. Es decir, que precisamente pa ra salvaguardar la independencia de los Poderes, debe existir el Tribunal Administrativo, porque su existencia entraña que el Poder Ejecutivo se divida en dos grandes partes o secciones: una que realiza los actos de ejecución de las leyes o de administración que sean de su competencia, pero como vivimos en un régimen de derecho, tendrá que realizar esos actos con apego estricto a la ley.

Pero puede suceder que por error o deliberadamente, la Administración incurra en una violación a la ley, o bien, que el particular afectado por esos actos de la administración pública, sostenga que se ha violado la ley y, en estos casos interviene la otra parte de la administración pública, organizada en forma de Tribunal, para el efecto de juzgar si esos actos administrativos, realmente han violado la ley, y, en su caso, para ordenar la reparación de la violación.

Podría sostenerse que la vigilancia del cumplimiento de la ley, puede realizarse por los propios funcionarios que intervienen en la realización del acto, bien porque ellos mismos la efectúen, o porque le corresponda a los superiores jerárquicos del funcionario que ejecutó el acto indebido. Por este motivo, se han creado los recursos de re consideración por el propio funcionario que realizó el acto, o de revisión jerárquica que efectuaría el funcionario superior, respecto de los actos cometidos por el inferior.

Sin embargo, puede estimarse válidamente que el funcionario que realizó el acto que se estima ilegal, difícilmente tendrá la suficiente independencia de criterio para reconocer la ilegalidad de lo que él mismo hizo, y lo mismo sucederá con el superior jerárquico que de ninguna manera está: vinculado con el acto de su inferior.

Por estas razones y para lograr la mayor independencia de criterio que sea posible, se han creado los Tribunales Administrativos, que siendo parte de la administración pública, son independientes a ella en cuanto que no administran, juzgan.

En la historia del Derecho Mexicano encontramos diversas disposiciones que en distintas épocas consideraron la creación de un Tribunal de Contencioso Administrativo. Entre ellas podemos mencionar la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo de 25 de mayo de 1853, elaborada por don Teodosio Lares en la que se creaba como parte de un Consejo de Estado, un Tribunal Administrativo muy parecido al sistema francés.

En dicha ley se establece que no corresponde a la autoridad judicial el conocimiento de las cuestiones administrativas y que habrá en el Consejo de Estado una sección que conocerá de lo contencioso administrativo.

En esa época se crearon los jueces y tribunales de Hacienda para conocer los negocios civiles o criminales en los que tuviera algún interés el fisco nacional o municipal, o sea de los negocios judiciales que versaran sobre contribuciones o impuestos a favor de la instrucción pública o de los Ayuntamientos y de algunos delitos fiscales.

Después de 1910 pueden citarse la Ley para la Calificación de las Infracciones a las leyes fiscales y la aplicación de las penas correspondientes, de 8 de abril de 1924, creadora del jurado de Penas Fiscales, que fue substituída por la de 9 de julio de 1924.

Por decreto de 12 de mayo de 1926, se cambió la denominación del Jurado de Penas Fiscales por la de Jurado de Infracciones Fiscales, pero además hubo algunos cambios en la ley reglamentaria relativa.

En la Ley para la Recaudación de los Impuestos Establecidos en la ley de Ingresos sobre Sueldos, Salarios, Emolumentos, Honorarios y Utilidades de las empresas, se crea una Junta Revisora que debía de conocer de las reclamaciones que se formularan contra las resoluciones de las Juntas Calificadoras de las declaraciones de los causantes.

La Ley del Impuesto sobre la Renta de 18 de marzo de 1925 y su Reglamento de 22 de abril de 1925 conservaron estas Juntas.

En el Distrito Federal se creó el Jurado de Revisión por la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal, para el Departamento del Distrito Federal, de 11 de febrero de 1929.

Este Jurado fue conservado por la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal de 31 de diciembre de 1941, y fue suprimido por ley publicada el 31 de diciembre de 1946.

También se pueden mencionar los juicios de oposición a que se refería el artículo 60, de la Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, de 10 de febrero de 1926.

"El Tribunal Fiscal de la Federación, creado por la Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936-, substituyó al Jurado de Infracciones Fiscales y a la Junta Revisora del Impuesto sobre la Renta , cuyos expedientes en trámite se turnaron al nuevo organismo.

La Ley de Justicia Fiscal, señalaba al Tribunal Fiscal la siguiente competencia:

I.- Contra las resoluciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de sus dependencias o de cualquier organismo fiscal autónomo que sin ningún recurso administrativo, determinen la existencia de un crédito fiscal lo fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación.

II.- Contra las resoluciones dictadas por autoridades dependientes del Poder Ejecutivo que constituyan responsabilidades administrativas.

III.- Contra los acuerdos que impongan sanciones por infracción a las leyes fiscales.

IV.- Contra cualquier resolución diversa de las anteriores dictada en materia fiscal y que cause un agravio no reparable por algún recurso administrativo.

V.- Contra el ejercicio de la facultad coactiva por quienes, habiendo sido afectados por ella, afirmen:

1°.- Que el crédito que se les exige se ha extinguido legalmente, o

2°.- Que el monto del crédito es inferior al exigido, o

3º.- Que son poseedores, a título de propietarios, de los bienes embargados o acreedores preferentes al Fisco, para ser pagados con el producto de los mismos. El tercero deberá, antes de iniciar el juicio, formular su instancia ante la Oficina ejecutora, o

4o.- Que el procedimiento coactivo no se ha ajustado a la ley. En este último caso, la oposición no podrá hacerse valer sino contra la resolución que apruebe el remate; salvo que se trate de resoluciones cuya ejecución material sea de imposible reparación.

VI.- Contra la negativa de una autoridad competente para ordenar la devolución de un impuesto, derecho o aprovechamiento ilegalmente percibido, y

VII.- Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada la decisión administrativa favorable a un particular.

En estos casos, cuando con la nulidad deba tomar nacimiento un crédito fiscal, admitida la demanda, la Secretaría podrá ordenar que se practique un embargo precautorio, salvo que el interesado otorgue garantía en los términos de los artículos 42 y 45.

Esta competencia aparece después en el artículo 160 del Código Fiscal y en el 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal.

Después de 1951 se agregó la fracción VIII que dice: "Cuando una ley especial otorgue competencia al Tribunal Fiscal de la Federación", con la cual el sistema ya no es enumerativo sino enunciativo.

Independientemente de esta competencia, la Ley de Depuración de Créditos a cargo del Erario Federal de 30 de diciembre de 1941, dijo lo siguiente: Se autoriza al Ejecutivo de la Unión para que por conducto del Tribunal Fiscal de la Federación depure y reconozca las obligaciones no prescritas a cargo del Gobierno Federal nacidas o derivadas de hechos jurídicos acontecidos durante el período que comienza el 1º de enero de 1929 inclusive, al 31 de diciembre de 1941 inclusive, y que se hallen pendientes de pago. Esos créditos debían ser reclamados en el plazo que expiraba el 30 de junio de 1942.

Igualmente le dio competencia para conocer de todo crédito cualquiera que sea su origen, para el que en el futuro no exista asignación presupuestal en el año de su constitución, ni en el inmediatamente posterior, el que deberá reclamarse ante el Tribunal Fiscal de la Federación, en el mes de enero del ejercicio siguiente, de lo contrario prescribirá.

En la misma Ley se le dio competencia para conocer de las reclamaciones derivadas de actos u omisiones de los que conforme a derechos dan origen a la responsabilidad civil del Estado, sin que sea preciso demandar previamente al funcionario o funcionarios responsables, siempre que tales actos u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios públicos.

Por Decreto de 27 de diciembre de 1957 que reformó la Ley de Depuración de Créditos se dio competencia al Tribunal Fiscal para conocer de las demandas por las que los particulares impugnen los actos de autoridad que les nieguen su derecho a una pensión civil o militar, haber de retiro o compensación o por las que los particulares que recibiendo una pensión civil o militar no estén de acuerdo con el monto de las cuotas.

En este último caso se debe presentar la inconformidad con la cuota asignada dentro de los 15 días hábiles siguientes al del primer cobro.

El Decreto de 26 de diciembre de 1943, le dio competencia al Tribunal Fiscal para conocer de los requerimientos en materia de fianzas otorgadas a favor de la Federación del Distrito y Territorios Federales, de los Estados o de los Municipios.

En la Ley de 28 de diciembre he 1949, del Seguro Social, se establece que la obligación de pagar los aportes, los intereses moratorios y los capitales constitutivos tendrán el carácter de fiscal, por lo cual estas cuotas caen dentro de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.

El Decreto de diciembre de 1961 le dio competencia para conocer de las controversias sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, celebradas por las dependencias del Poder ejecutivo federal' y por último por reforma de 1966, se le dio competencia para conocer de las resoluciones que se dicten en materia de pensiones civiles sea con cargo del erario federal o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

De lo expuesto aparece que la competencia original del Tribunal Fiscal fue puramente fiscal pero se amplió para abarcar ramas que ya no lo son.

Fue también al principio un Tribunal de simple anulación, después se convierte parcialmente, en un Tribunal de plena jurisdicción.

Es natural lo primero, porque al dictarse una resolución, por el Tribunal Fiscal, se limitaba a declarar la nulidad de la resolución dictada por la autoridad administrativa que había sido impugnada. Pero en los casos, por ejemplo, de responsabilidad del Estado y de cuestiones sobre la interpretación de un contrato administrativo, no se limita a declarar la nulidad de una resolución administrativa, sino que él mismo establece el sentido y alcance de su sentencia.

De gran prestigio ha estado investido el Tribunal Fiscal por la seriedad de sus resoluciones, pero el procedimiento seguido ante él es formalista en todas sus fases, desde la demanda hasta la sentencia.

Se necesitaba por lo mismo para resolver los pequeños problemas del pueblo, un Tribunal más sencillo, más ágil, pero no menos recto ni menos justo en sus resoluciones y este Tribunal es el de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

En un documento en el que este Tribunal expone sus propósitos manifiesta lo siguiente: "El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal ha venido a llenar una verdadera necesidad en la ciudad de México y en la legislación del país. El control jurisdiccional que se establece sobre los actos de las autoridades administrativas del Departamento del Distrito Federal, representa un considerable avance en el ejercicio de las prácticas democráticas del pueblo mexicano. Se trata, en efecto, no sólo de proporcionar protección jurídica a la población frente a las autoridades metropolitanas, sino a la vez, hacer que la justicia administrativa se encuentre al alcance real del propio pueblo."

"La ley que creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se encamina, fundamentalmente, a beneficiar a la clase desvalida ante la dificultad que para ella ha representado siempre tener acceso directo a la justicia. Su esencial propósito ha sido hacer a un lado todo tipo de procedimientos dilatorios y complejos, que puedan llegar a desvirtuar su sentido eminentemente popular y proteccionista de las clases débiles y desamparadas".

En la sesión del Senado de la República, del 19 de enero de 1971, se dio a conocer el proyecto del Ejecutivo la Unión para la creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Y, en la parte considerativa del Decreto, se establece que el Tribunal estará dotado de plena autonomía para resolver con imparcialidad, los juicios que los particulares promueven contra los actos y resoluciones de las autoridades administrativas del Departamento del Distrito Federal; la justicia que se imparta deberá ser expedita, pronta y pública. "Será carente dé formalidades y el Tribunal en bien del quejoso, puede suplir la deficiencia de la demanda, lo que se propone en beneficio de la clase económicamente desvalida".

El sistema que se sigue, permite al pueblo un acceso directo, sin formalismo, en el que en forma práctica y al margen de procedimientos largos, complicados e inoperantes, se encuentran los mejores medios para lograr los fines de la justicia.

El Tribunal de lo Contencioso se integra con diez magistrados numerarios y los supernumerarios que se requieran. Serán nombrados por el Presidente de la República a proposición del Jefe del Departamento del Distrito Federal y con aprobación del Senado.

El Tribunal puede funcionar en Pleno o en Salas. La competencia del Pleno es esencialmente administrativa, pero conoce también de las contradicciones que surjan entre las sentencias de las Salas, pudiendo también conocer en vías de revisión, de las resoluciones dictadas por las Salas.

La competencia del Tribunal es muy amplia y abarca todas las funciones de carácter administrativo de las autoridades del Departamento del Distrito Federal, con excepción de aquéllas que pueden ser materia de un juicio en el Tribunal, Fiscal.

¿Cuáles pueden ser estas funciones?

El Senador Vicente Fuentes Díaz, en la Sesión celebrada en la Cámara de Senadores el 28 de enero, en Segunda Lectura expuso entre otros, los siguientes casos:

I.- Otorgamiento o negativa de licencia para el ejercicio de actividades económicas reglamentadas, como panaderías, carnicerías, tortillerías, molinos de nixtamal, peluquerías, salones de belleza, tintorerías y planchadurías; expendios de cerveza, pulque, bebidas alcohólicas; hoteles, restaurantes con servicio de cantina, albercas, billares, boliches, salones, clubes o casinos, casas de ventas en almoneda, etc.

II.- Otorgamiento o negativa de licencias o autorizaciones para espectáculos públicos corno boxeo profesional, lucha libre, carreras de automóviles, motocicletas o bicicletas, juego de frontón, espectáculos taurinos, etc.

III.- Determinación o modificación de horarios de comercio.

IV.- Otorgamiento o negativa de licencia o autorización para el comercio ambulante, establecimiento de puestos fijos o semifijos, o para actividades de trabajadores no asalariados como aseadores de calzado, músicos, fotógrafos, cargadores de número, artesanos pintores, plomeros, afiladores, ayateros o compradores de objetos usados, vendedores de billetes de lotería, etc.

V.- Medidas contra el ruido como impedimento de uso o reducción de volúmenes de aparatos sonoros, uso de cohetes, etc.

VI.- Otorgamiento o negativa de alineamientos, números oficiales, licencias de construcción de casas o edificios, colocación de anuncios, explotación de minas de arena, excavaciones, etc.

VII.- Ordenes de demolición, reparación o modificación de construcciones ruinosas o peligrosas, o construídas fuera de alineamientos, o en forma contraria a los planos, proyectos o cálculos aprobados.

VIII.- Negativas de autorización de uso, órdenes de traslado o de cierre de fábricas que causen molestias como emanaciones de polvos, humo, malos olores, o que constituyan peligro de explosión, incendio, insalubridad, etc.

XI.- Otorgamiento o negativa de concesiones para uso de locales de los mercados o de expedición de cédulas de empadronamiento de puestos en los mismos, así como autorizaciones o negativas de cambio de nombre, cambio de giro, de autorización de traslado o cancelación de las cédulas o concesiones, u otorgamiento de las mismas a otra persona con menos derecho, o resoluciones que se dicten con motivo de las controversias que por ello se susciten.

X.- Cancelación de las licencias o autorizaciones que se hubiesen concedido en cualquiera de los casos citados en los párrafos anteriores.

XI.- Ordenes de clausura de los negocios o locales en los que se explote alguna de las actividades mencionadas en los párrafos anteriores.

XII.- Ordenes de arresto, como sanción por violación a los Reglamentos Gubernativos o Administrativos.

XIII.- Otorgamiento o negativa de concesiones para la explotación de un servicio público, como los de mercados, panteones, etc.

XIV.- Otorgamiento o negativa de concesiones o permisos para el establecimiento o explotación del servicio público de transportes de pasajeros o de carga, ya sea en autobuses, camiones, camionetas o en automóviles de alquiler.

XV.- Negativa de autorizaciones para la renta de automóviles de pasajeros o camiones de carga por días, semanas o meses.

XVI.- Determinaciones o resoluciones que declaren o decreten la caducidad, revocación o rescición de concesiones otorgadas para la explotación de servicios públicos.

XVII.- Resoluciones que se dicten cancelando la patente para el ejercicio del notariado o suspendiendo a un notario.

XVIII.- Otorgamiento o negativa de licencia para la apertura de una oficina de investigadores, detectives o policías privados.

XIX.- Autorización o negativa para la perforación de pozos artesianos o clausura o cegamiento de los existentes.

XX.- Otorgamiento o negativa de permisos para fraccionamiento de terrenos o para división o subdivisión de predios.

XXI.- Negativas de autorización de construcción de edificios sujetos al régimen de propiedad y condominio.

XXII.- Ordenes para la construcción de estacionamientos en edificios de más de cinco pisos o centros de reunión.

XXIII.- Negativa de concesiones para el establecimiento, construcción o explotación de estacionamientos para vehículos, etc.

El procedimiento que se sigue ante el Tribunal es muy sencillo. Demanda, que puede interponerse en la forma impresa que proporciona el Tribunal, indicando la resolución o acto impugnado, las autoridades demandadas, el tercero perjudicado si lo hubiere, la descripción de los hechos y de ser posible los fundamentos de derecho, con la firma del actor y si éste no supiere o no pudiere firmar, lo hará un tercero a su ruego, poniendo el primero su huella digital.

Como puede observarse, se prescinde de ciertos requisitos que normalmente son esenciales en las demandas, como son los fundamentos de derecho y la firma.

Por otra parte en el propio Tribunal habrá personal para llenar las formas impresas de la demanda con los datos que le proporcionen los interesados y los que el propio personal pueda obtener de las dependencias oficiales de las que emanó la resolución.

De este modo el particular no tendrá necesidad de recurrir a los servicios profesionales de un abogado, ya que el planteamiento de su reclamación se hará por personal conocedor y dedicado a esa función.

Su competencia se extiende a juicios promovidos contra cualquier resolución o acto administrativo de las autoridades dependientes del Departamento del Distrito Federal, con excepción de las materias señaladas para la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, pero además, deberá vigilar o fiscalizar la ejecución de las sentencias que dictare, atribuciones que no tiene el Tribunal Fiscal, quien se limita como regla general, a declarar la validez o la nulidad de la resolución impugnada ante él pero sin que esté en la posibilidad de vigilar su cumplimiento.

Además de que el Tribunal puede nulificar una resolución administrativa por incompetencia de la autoridad de la que emanó o violaciones del procedimiento o violación de la ley, es muy importante señalar que puede nulificar una resolución basada en facultades discrecionales cuando existe arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar.

Generalmente se estimaba que los actos discrecionales de las autoridades no podían ser revisados por ninguna otra autoridad, precisamente porque la que realizó el acto obró conforme a su propio criterio. Esta discrecionalidad puede consistir en la facultad de la autoridad para decidir si debe actuar o no o bien para determinar el sentido de su actuación o su intensidad y estos actos, por disposición expresa de la ley, pueden ser revisados por el Tribunal de lo Contencioso, porque en su ejercicio puede haber violaciones injustificada mente en perjuicios del particular.

Otra causa en que puede fundamentarse sentencia del Tribunal es el retraso a la contestación a una pretensión del particular. Es muy frecuente que la autoridad administrativa en vez de dictar una resolución negativa a la pretensión de un particular, no dicta ninguna causando, como es natural, serios perjuicios en su demora.

En el Código Fiscal se prevé que en caso de que la autoridad no conteste la petición de un particular, se tendrá por contestada en sentido negativo; esto se llama negativa ficta, que puede ser impugnada ante el Tribunal Fiscal. El retraso en la resolución hará que en virtud de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso, la autoridad se vea obligada a dictar una resolución a la pretensión del particular.

El procedimiento es sencillo y rápido; presentada y admitida la demanda se conceden cinco días para la contestación y se señala fecha de audiencia dentro de los diez días siguientes.

Se trata realmente de un Tribunal creado para servir a aquéllos que no tienen la preparación intelectual suficiente para promover juicios muy complicados, ni recursos para hacerse asesorar por abogados. Se trata de buscar la fórmula de que, quienes carecen de tales recursos, tengan un medio de defensa contra la inacción de la autoridad administrativa o contra sus actos ilegales y arbitrarios.

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